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【行業動態】智慧城市PPP模式遲遲未落地 五大困惑如何解決是關鍵


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眾所周知,我國政府對智慧城市高度重視,先后出臺了一系列政策文件進行鼓勵和指導,使得國內智慧城市建設迅速走上快軌道。當前在國外的智慧城市建設過程中,普遍采用了PPP的模式,在一定程度上使上述問題得到了有效的解決。我國自財政部、國家發改委等部門發布PPP相關政策文件以來,也將PPP模式視為一劑破解智慧城市建設資金困局的良藥。盡管我國政府機構、行業企業、科研單位等實體組織做了大量行之有效的工作,但智慧城市在PPP(公私合營)模式仍存在一些困惑,必須給予高度重視。

 

1政府方內部管理不統一,對PPP項目的認識和實踐不足

目前,各地政府對PPP的內部管理不統一,操作方式也不盡相同。有些地方由財政局或PPP中心牽頭,有些地方由發改委或PPP項目推進中心牽頭;有些地方大力推進PPP項目,有些地方認為PPP融資成本高而不提倡做PPP項目。各地紛紛建立咨詢機構庫,省里一個,市里一個,甚至縣里還有一個,咨詢機構入庫需耗費大量的時間和精力。

 

目前,各省對中央政策文件的理解不一,導致入庫標準不一,甚至對有些操作的認識不一。比如,某省要求資本金部分與融資部分的投資回報率分開計算,且融資部分的投資回報率在實際操作過程中據實計算,但融資部分的投資回報率若據實計算則無法促使社會資本方主動降低融資利率。比如,采用公開招標方式選擇具有相應施工條件的社會資本方不用進行二次招標達成了共識,但采用競爭性磋商方式選擇具有相應施工條件的社會資本方還要不要進行二次招標則仍然存在爭議。現在很多PPP項目邊走采購流程邊走入庫程序,有的項目已經進入執行階段了但入庫還沒有完成,如果入庫要求發生變化將面臨一定的風險。


2有些項目不得已做成PPP項目,缺乏標準流程和操作指南

隨著PPP模式在近幾年的興起,各地逐步大力提倡采用PPP模式推進項目建設。為了降低政府債務并積極響應號召,有些原本采用傳統模式實施的項目在中途又要求改為PPP模式實施。由于缺乏標準流程和操作指南,很多地方對PPP項目到底如何操作也不是很了解,項目前期工作開展異常艱難,實施方案反饋修改,結果遲遲無法落地。咨詢機構的服務水平參差不齊,有的項目請了幾家咨詢機構做實施方案還是未能滿足要求,只有再請經驗豐富的咨詢機構重新做實施方案,耽擱了較長時間。

 

由于對PPP模式的不熟悉,原以為采用PPP模式在操作上可以更加簡潔快速,結果遇到問題難以快速決策導致前期耽擱了較長時間。所以不少人認為,與傳統模式相比,采用PPP模式的流程比預想要復雜。隨著PPP模式的繼續火熱,要規范地做PPP項目,而不是做規范的PPP項目。


3實施機構無法承擔相應職能,缺乏對PPP操作的主導作用

根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金[2014]113號) 第十條規定,“政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構,負責項目準備、采購、監管和移交等工作”。也就是說,項目實施機構為政府或其指定的有關職能部門或事業單位。實際上,很多政府部門被動地成為了PPP項目實施機構,自己也不知道到底應該做些什么,也沒有具體的內設科室或專門人員來對接。在實際操作過程中,很多本該實施機構做的事情都是由平臺公司來做,也就是傳統模式下的業主單位在做。


隨著PPP模式的興起,各地各部門都在學習PPP操作的成功經驗,但容易出現生搬硬套,畢竟很多東西需要在實踐中落實。實施機構缺乏對PPP操作的主導作用,不太了解每一步的推進步驟,咨詢機構疲于應對。

 

4平臺公司對PPP模式適應性的不足,在管理和監控上難以平衡

采用PPP模式的實質是績效考核,按效付費,降低全壽命周期成本。目前,很多政府方還是認為,與傳統模式相比,采用PPP模式政府方付出的資本成本要高得多。實質上,這只是看到其中的一面,沒有看到另外一面,那就是PPP模式強調融資、投資、建設、運營、維護等一體,促使社會資本方站在整個全壽命周期的角度降低投資和運營維護成本,提高資金使用效率,并保證預期效果。比如,大理洱海作為財政部PPP示范項目,其成功經驗正在向全國推廣;之前的洱海治理了多年都沒有完全治好,如今的洱海風景宜人,游人如織。

 

實行PPP模式后,平臺公司對PPP模式的適應性不足。原來很多政府項目是通過平臺公司舉債投資,現在采用PPP模式后,平臺公司從絕對控股或大股東變成了小股東,平臺公司權限縮小。有些平臺公司還沒轉變觀念,不愿從管理者變為監控者,對項目公司不愿放權和授權,導致項目公司難以快速決策,經營效率受到影響。

 

5政府方PPP人才匱乏,難以解決PPP操作過程中不斷涌現的新問題

目前,盡管政府方也在積極參加各類PPP培訓,但政府方PPP人才依然匱乏。PPP項目周期很長,在操作過程中不斷涌現新問題,這些新問題都需要由專業人才來解決。有的項目時間緊張,強調快速完成采購,如果沒有做好充足的前期準備,在采購過程中就會產生新的問題,也會給后續實施帶來難度。

 

大部分PPP項目對社會資本方設置過高要求,傾向央企、國企,隱性排擠民企、外企,對遏制民間投資下滑顯然是不利的。有些PPP項目期限過長,民企和金融機構難以接受,融資難度加大。

 

大力發展PPP模式是國家治理結構轉變和投融資體制改革的必然要求,將對我國經濟和社會產生深遠的影響。為了解決我國PPP操作過程中政府方面臨的五大困惑,需要進一步梳理政府方各相關主體的工作職責并加強工作引導和指導,逐步形成完善的PPP法律法規和工作導則,并逐步創建有利于PPP項目生根發芽、開花結果的良好生態環境,促進我國經濟的轉型升級。

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